當(dāng)環(huán)保走入效果時代，越來越看重市政環(huán)保設(shè)施實(shí)際的減排效果，對于在PPP中是否要應(yīng)用廠網(wǎng)一體化的呼聲也越來越明顯。以前的污水處理市場化項(xiàng)目廠網(wǎng)都是分離的，污水處理廠是BOT的模式，管網(wǎng)由政府來管。現(xiàn)在住建部開始鼓勵廠網(wǎng)一體化，在各地也出現(xiàn)了一些管網(wǎng)或者廠網(wǎng)一體化的案例。現(xiàn)在北京市也開始嘗試把污水處理廠和管網(wǎng)進(jìn)行整體PPP運(yùn)作，責(zé)權(quán)利是分開的，招商是一起的。

筆者不禁發(fā)問，耗資如此巨大的管網(wǎng)建設(shè)，甩手推給社會資本方，他們有能力承擔(dān)嗎?后期的運(yùn)營績效考核和風(fēng)險分擔(dān)該如何考量?廠網(wǎng)一體化是否真能做到績效合一，責(zé)任邊界能否界定，又該如何界定?對此，筆者摘取E20研究院執(zhí)行院長薛濤、帶路群老陶、山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司副總經(jīng)理連國棟等專家近期討論的觀點(diǎn)供業(yè)內(nèi)思考。

廠網(wǎng)一體化：管網(wǎng)責(zé)任邊界既界定不起又界定不了

“十幾年前城市水務(wù)BOT項(xiàng)目也有廠網(wǎng)一體的，是按廠進(jìn)水質(zhì)水量算帳。若把廠網(wǎng)一體的概念延伸到水質(zhì)水量的責(zé)任邊界，基本無解。說廠網(wǎng)一體化的責(zé)任邊界清晰，基本不懂城市污水管網(wǎng)!城市污水管網(wǎng)跑冒滴漏，以及污水源頭不可控問題，不是單純就管網(wǎng)論管網(wǎng)可以解決的問題，涉及整個城市的城建模式與管理水平。”帶路群老陶表示。

他繼續(xù)解釋，通俗地說，污水廠，進(jìn)出水量水質(zhì)可計量可監(jiān)測。網(wǎng)，水量水質(zhì)均無邊界。而且，城市基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)鎖定性讓重管網(wǎng)不現(xiàn)實(shí)，其他城建工程的建設(shè)對管網(wǎng)的持續(xù)擾動性讓管網(wǎng)的雙向滲漏具有不可預(yù)測性。基于這兩點(diǎn)，管網(wǎng)責(zé)任邊界既界定不起又界定不了，不是投資模式設(shè)計可以解決的問題。

更不要說，20年的城建與管網(wǎng)的設(shè)計、管材、建設(shè)等質(zhì)量，都達(dá)不到基本的規(guī)范水準(zhǔn)。差不多是一筆亂帳。我們做水專項(xiàng)，全國用CCTV管網(wǎng)探測機(jī)探測了許多城市的管網(wǎng)，可以說，慘不忍睹。

本質(zhì)說管網(wǎng)問題，體現(xiàn)一個城市的歷史與綜合素質(zhì)問題。比如上海，老城區(qū)地下動不得!比如，蘇州老城區(qū)，遺保，法律動不得，比如揚(yáng)州，規(guī)劃是以區(qū)為單元，各區(qū)各自為政，產(chǎn)權(quán)動不得。

風(fēng)險分擔(dān)、績效考核難以考量

“越簡單的道理越有效，越少的目標(biāo)越容易真正實(shí)現(xiàn)，對于PPP也是如此，我們要在理想上堅持價值觀，在邏輯上評與論，在實(shí)踐上迭與代。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，一個好的PPP方案的根本目的是達(dá)成長期運(yùn)營績效的可持續(xù)提高，在做結(jié)構(gòu)設(shè)計時，必須要考慮到企業(yè)的逐利本性。 因此，設(shè)計一個好的PPP方案的起源是合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計。對于社會資本企業(yè)，本質(zhì)上都是逐利的，因此簡單用婚姻論說企業(yè)主動出于公心來替政府分擔(dān)解決公益責(zé)任的出發(fā)點(diǎn)有待商榷。從我堅持用自私博弈論來設(shè)計PPP的基本框架，核心是風(fēng)險要分配給政府與社會資本兩者之間最有能力承擔(dān)的那一方。

風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計的原則是誰更具有能力承擔(dān)風(fēng)險，而不該由‘不能讓社會資本把肉吃了，骨頭也得塞給他’的念頭來決定。否則，讓相對于政府而言更加不善于承擔(dān)風(fēng)險的社會資本承擔(dān)風(fēng)險，長期看只會帶來風(fēng)險溢價而導(dǎo)致政府的長期支出實(shí)際上增加了。

“結(jié)合風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制談?wù)剬ξ鬯畯S網(wǎng)一體化的看法。”薛濤進(jìn)一步指出：“當(dāng)社會資本面對不能確定的風(fēng)險時，它會要求更高的風(fēng)險報酬來涵蓋上述他無法清楚估計和有能力把控的風(fēng)險，而由于其對該風(fēng)險的判斷和把握能力低于政府方，從長期和宏觀來看，社會資本所要求的風(fēng)險報酬帶來的項(xiàng)目成本的增加會高于政府選擇自己承擔(dān)上述風(fēng)險的支出，而政府為了項(xiàng)目落地，最終會屈就于這種局面，于是出現(xiàn)兩類情況，一個是堅持原有項(xiàng)目設(shè)計而產(chǎn)生較高的風(fēng)險溢價，一個是回到政府承擔(dān)實(shí)際風(fēng)險的廠網(wǎng)分離型捆綁的所謂一體化模式。當(dāng)然，無論哪一種都不利于達(dá)成前面所說的ppp帶來長期運(yùn)營效率的提高的核心目標(biāo)。目前設(shè)計真正的廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目的難點(diǎn)就在此。”

“結(jié)合現(xiàn)在實(shí)際推出的廠網(wǎng)一體化或者管網(wǎng)運(yùn)營的PPP項(xiàng)目來看。”薛濤繼續(xù)補(bǔ)充，“實(shí)際上這些項(xiàng)目從需求風(fēng)險到管網(wǎng)運(yùn)營的減排效果的風(fēng)險，基本上都還是政府承擔(dān)為主，項(xiàng)目設(shè)計上并未能真正把減排考核的核心要素(和風(fēng)險)推出給社會資本，這也是項(xiàng)目設(shè)計中考慮到社會資本不愿意承擔(dān)而妥協(xié)的結(jié)果。

這類項(xiàng)目如果是廠網(wǎng)一體化的，可以看到廠的結(jié)算和考核模式還是傳統(tǒng)的BOT模式，以污水量和排放達(dá)標(biāo)為基本結(jié)算付費(fèi)基礎(chǔ)，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上依然是廠網(wǎng)分離。而網(wǎng)的部分，包括單獨(dú)管網(wǎng)出讓的部分，管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的決定權(quán)依然在政府，企業(yè)本質(zhì)上是照圖按指令施工，而管網(wǎng)維護(hù)的要求也更像是操作說明書(其實(shí)是個BTO)，沒有或者很難設(shè)計統(tǒng)一的長期運(yùn)營的減排量考核模式。可見，有真正意義的，能體現(xiàn)長期運(yùn)營績效可持續(xù)提高為目的的管網(wǎng)一體化PPP模式或者管網(wǎng)PPP模式實(shí)際項(xiàng)目中依然較難落地。我高度重視揭陽污水廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目的設(shè)計和落地實(shí)際效果，恰恰因?yàn)樵谶@方面他們做出了艱難但是有意義的探索。但是在項(xiàng)目獲得成功和經(jīng)驗(yàn)認(rèn)真分析總結(jié)之前，強(qiáng)制推行是有風(fēng)險的，而如果推行的廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目是剛才說的廠網(wǎng)分離或者BTO的遷就模式，其實(shí)意義不大。

與薛濤觀點(diǎn)如出一轍，連國棟也認(rèn)為，“管網(wǎng)一體化的目標(biāo)沒有錯，從我的角度主要是目前績效難以考量，直白一點(diǎn)，政府和社會資本動機(jī)都值得考量。一體化是夢想，是努力的方向，但是當(dāng)理想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)時，還是要看到一體化的重要推手是什么，政府想將包袱甩出去，社會資本想拿到更多的話語權(quán)，所以一拍即合，而對廠網(wǎng)一體化得利弊分析較少。”

帶路群老陶繼續(xù)指出，“除了廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目之外，水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目也很難用效果效率去衡量，那我為什么支持這樣做的呢。一方面，我們國家底子薄，從頭參與的就很清楚，找遍全國找不到靠譜有實(shí)施運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的人，好比1999年我們在鎮(zhèn)江市從事的開發(fā)區(qū)污水廠建設(shè)，但我們總要摸著石頭過河，總要走出第一步吧!另一方面，現(xiàn)如今，國家對城市水的認(rèn)識是在國家大規(guī)模水處理水環(huán)境計劃之后逐漸認(rèn)識清楚，數(shù)據(jù)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也有了1一20年的積累，從事水環(huán)境整治有點(diǎn)靠譜了。”