為解決粵東西北地區(qū)城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)工作落后的問題，廣東省政府于2016年作出了啟動粵東西北地區(qū)新一輪環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的戰(zhàn)略決策，2016年3月，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于廣州市召開了PPP模式整縣推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)工作部署會，在“郁南縣整縣生活污水捆綁PPP項目”的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，通過推廣鎮(zhèn)村污水全縣打包PPP模式，開展生活污水處理“一市一示范縣”創(chuàng)建工作(確定了15個地級市的“示范縣”)，通過基礎(chǔ)較好縣(市、區(qū))的示范帶動效應(yīng)，推動全省生活污水處理設(shè)施建設(shè)管理工作進(jìn)一步提升。

截至2018年1月，15個示范縣已基本完成PPP項目前期準(zhǔn)備工作，均己通過招標(biāo)方式選擇了社會資本方并草簽了PPP合同。

本文通過統(tǒng)計廣東省15個示范縣項目的技術(shù)要求、招標(biāo)條件等資料，初步總結(jié)鎮(zhèn)村污水全縣打包PPP模式的實施經(jīng)驗，針對PPP模式在鎮(zhèn)村污水處理項目中的實際存在問題進(jìn)行探索和分析，并提出解決思路和建議，為推進(jìn)鎮(zhèn)村污水全縣打包PPP模式進(jìn)一步優(yōu)化與創(chuàng)新提供經(jīng)驗參考與思路借鑒。

一、項目概況

根據(jù)廣東省采購中心公開的招標(biāo)文件中的項目邊界條件，15個項目的實施情況統(tǒng)計結(jié)果如表：

15個示范縣項目的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：(1)項目投資額在1-13.5億元之間;(2)項目PPP合作年限在15-30年之間;(3)大部分項目“城鎮(zhèn)與農(nóng)村”捆綁打包;(4)項目城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施與配套管網(wǎng)共建。

除此以外，15個示范縣項目均采用DBFOT的運作模式，回報機(jī)制也均為政府付費模式，大部分項目亦對有效報價期間做了限制，要求低于報價區(qū)間的供應(yīng)商須對成本進(jìn)行詳細(xì)的分析說明，并提供相應(yīng)支撐材料，否則投標(biāo)無效。

二、項目難點

1.項目較復(fù)雜，操作難度大

PPP項目的前期咨詢一般以可行性研究報告作為技術(shù)依據(jù)，但鎮(zhèn)村污水全縣打包項目子項目多，特別是農(nóng)村污水處理設(shè)施，存在數(shù)量多、布局分散、規(guī)模波動大的特點農(nóng)，村污水處理也存在水量水質(zhì)波動大、需配各管理運營專業(yè)人員、單位能耗較高的特點。

因此，該類項目存在前期咨詢工作調(diào)查難度大、項目具體實施時的不確定性較大的風(fēng)險，若為了加快項目進(jìn)度而忽略前期可研的工作質(zhì)量，往往會給后面項目實施造成不利影響，社會資本方將承擔(dān)更高的建設(shè)、運營風(fēng)險，最終影響項目對社會資本方的吸引力，造成項目推進(jìn)緩慢。

2.各子項的經(jīng)濟(jì)參數(shù)差異較大，不適合采用綜合單價的收費機(jī)制

污水處理項目一般屬于政府完全付費項目，實施方案中需要計算政府年財政支出(即年污水處理服務(wù)費總額)限值。鎮(zhèn)村污水全縣打包項目涉及的設(shè)施較多，模式較復(fù)雜(城鎮(zhèn)集中處理+農(nóng)村分散處理)，其中，城市與鎮(zhèn)區(qū)污水廠的處理規(guī)模一般不在一個數(shù)量級;農(nóng)村地區(qū)污水處理設(shè)施數(shù)量龐大，水量波動較大;各子項目單位水量的建設(shè)運營成本存在較大差異。

15個示范縣項目，配套管網(wǎng)由社會資本負(fù)責(zé)設(shè)計建設(shè)，政府不承擔(dān)最低需求風(fēng)險;項目收費機(jī)制一般采用“可用性付費+使用量付費”、“鎮(zhèn)區(qū)污水處理服務(wù)費+管網(wǎng)服務(wù)費+農(nóng)村污水處理服務(wù)費”等收費機(jī)制，可有效避免單一水價的不確定性風(fēng)險。

3.準(zhǔn)備周期長，存在邊界條件調(diào)整的風(fēng)險

PPP項目前期準(zhǔn)備時間較長，一般在完成可行性研究報告到組建項目公司完成，平均需要半年時間，項目的核心邊界條件(建設(shè)投資、回報機(jī)制等)易受到貸款利率調(diào)整、人工及物價上漲、政策變化等因素導(dǎo)致投資風(fēng)險成本上升。

不少地方政府片面追求盡可能多地降低政府風(fēng)險或財政風(fēng)險，將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給社會資本方，導(dǎo)致風(fēng)險和收益不相匹配，降低了社會資本方對項目的信心。

三、鎮(zhèn)村污水全縣打包PPP模式項目實施重點

1.需要重視前期咨詢成果的質(zhì)量、建立合理的項目邊界調(diào)整機(jī)制

一方面，應(yīng)建議重視項目前期咨詢成果的質(zhì)量，重視項目可行性研究報告、實施方案的編制效果，在合理的范圍內(nèi)，盡可能的明確項目邊界條件。

另一方面，為減少鎮(zhèn)村污水整縣打包PPP項目實施階段邊界條件不確定性的風(fēng)險，應(yīng)建立合理的項目規(guī)模、投資的調(diào)整機(jī)制。廣東省己實施的15個示范縣項目中，多以竣工結(jié)算后當(dāng)?shù)刎攲弻彾ǖ耐顿Y規(guī)模作為最終投資規(guī)模，再結(jié)合社會資本方中標(biāo)價格與預(yù)算下浮率等因素對運營期政府付費支出進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

2.建立符合實際的回報機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)有項目統(tǒng)計，鎮(zhèn)村污水全縣打包項目的污水處理服務(wù)費限值的表現(xiàn)形式主要有可用性服務(wù)費+污水處理服務(wù)費+管網(wǎng)運維服務(wù)費、管網(wǎng)服務(wù)費+鎮(zhèn)區(qū)污水處理服務(wù)費+農(nóng)村污水處理服務(wù)費等。

在前期咨詢階段，污水處理服務(wù)中政府付費費限值的計算，應(yīng)在財務(wù)分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)建設(shè)投資、資金使用成本、運行成本等項目的建設(shè)、運營支出，結(jié)合限定的資本金內(nèi)部收益率合理確定。

3.設(shè)定調(diào)整空間，合理控制項目風(fēng)險

在項目前期咨詢時，建議針對可能存在的風(fēng)險設(shè)定調(diào)整機(jī)制，例如：建設(shè)投資的確定條件、服務(wù)單價的調(diào)整、因政策變化的調(diào)整機(jī)制、超額收益的分配機(jī)制等。

鎮(zhèn)村整體打包項目與單獨的城市或鎮(zhèn)級污水處理廠項目相比，因農(nóng)村污水處理設(shè)施的公益性質(zhì)，收益率一般較低。應(yīng)根據(jù)同行業(yè)類似PPP項目的經(jīng)驗，適當(dāng)選取項目收益率上限，合理控制項目風(fēng)險，保障項目實施。