政策解讀

從2015年開始實施的《水污染防治行動計劃》已經進展過半。2018年6月，中共中央、國務院印發《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，又明確提出“著力打好碧水保衛戰”。近日，針對2018年城市黑臭水體整治環境保護專項行動期間發現的問題，生態環境部向19個城市人民政府下發督辦函。

當前水污染防治形勢進展如何?打好碧水保衛戰面臨哪些突出問題和挑戰?圍繞以上問題，中國經濟時報記者專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所環境政策研究室主任、研究員陳健鵬。

水污染防治形勢嚴峻

記者：當前，你如何看待我國的水污染防治形勢?

陳健鵬：從水污染防治總體形勢來看，水環境質量處在“穩中向好”的階段。“十一五”以來，地表水環境質量已經開始逐步改善。從監測斷面和評價的長度比例來看，優良水質占比自“十一五”以后逐步提高。湖泊、水庫富營養化的狀況得到改善。近岸水域海水污染形勢開始好轉。但是，地下水質量惡化的態勢尚未得到遏制。

從污染源構成及主要水污染物排放趨勢來看，環境統計數據表明，1999年，我國生活源廢水排放量首次超過工業廢水排放，隨后維持該態勢。“十一五”期間工業源廢水排放已進入下降階段，而生活源廢水排放量仍處在上升階段。廢水中化學需氧量(COD)、氨氮先后在“十一五”“十二五”期間達峰。需要強調一下農業污染問題。第一次全國污染源普查顯示，2007年農業源COD、總氮、總磷占一半左右。此后，“十二五”期間農業源水污染物納入到環境統計中。2011年之后的環境統計數據表明，總氮、總磷處在高位。農業面源污染問題越來越受到重視。隨著農業政策目標的調整，2015年左右，我國化肥使用量已經達峰，但是，結合國際經驗，我們預判，化肥使用量在相當長時期會處在平臺期。而隨著生活源、工業源水污染物的進一步削減，農業源水污染物占比還會逐步提高。

從水污染治理市場的發展來看，2000年之后污水處理市場快速發展，“十一五”“十二五”是我國城市污水處理廠大建設的時期。隨著《水污染防治行動計劃》的實施，我國污水處理市場發展進入新階段。污水處理市場已經從大中城市發展到中小城市和農村地區。當前，農村地區生活污水處理已經成為重點和熱點。污水處理市場規模也快速擴張。

記者：水污染治理的重點領域有哪些?各領域減排形勢和主要問題是什么?

陳健鵬：水污染防治的重點領域主要是市政污水處理、工業園區污水處理、村鎮生活污水、農業面源污染等重點領域。

城市污水治理領域。城市黑臭水體治理是難點問題，其成因復雜、治理難度大。從原因來看，既有工業點源排放、散亂污企業偷排、農業面源，也有控源截污不到位、城鎮污水管網不配套、歷史欠賬多等多方面的原因。在我們的相關調研中，地方普遍反映城鎮污水管網歷史欠賬多，亟待加強投入。此外，市政污水處理后產生的污泥處理率低，需要高度關注。

工業污水處理領域。工業園區污水處理領域。《水污染防治行動計劃》要求“2017年底前，工業集聚區應按規定建成污水集中處理設施，并安裝自動在線監控裝置”。根據原環境保護部掌握的情況，這一目標沒有如期完成。

農村污水處理領域。農村污水處理率低，尚未建立系統性的有效模式。一方面，農村污水存在顯著的地域特征，存在分散、不穩定等特點，處理難度大。另一方面，農村地區污水處理付費機制難以建立，難以保障污水處理設施運行的可持續性。從調研了解的情況，在大的范圍上，農村地區污水處理問題尚未破題。

農業面源污染將長期處在高位。我國是全球化肥使用量最高的國家，化肥使用強度遠超國際平均水平以及主要發達國家。不同于工業污染源的末端治理，削減面源污染的關鍵環節在前端的減量化，這需要農業部門通過調整糧食政策、化肥補貼政策、有機肥替代、測土配方等舉措多管齊下，不過這需要一個長期過程。此外，農村畜禽養殖污染防治形勢嚴峻。前期畜禽養殖禁養區劃定執行過程中在畜禽種類、養殖規模、范圍界定等方面也存在一些問題。而畜禽污染防治技術或模式也有待進一步探索。

政府監管在治理體系中處于核心地位

記者：水污染治理領域是環境污染第三方治理參與程度較深、市場化程度比較高的領域，比如PPP模式在這個領域發展很快，也存在一些問題，請問如何構建水污染治理體系?

陳健鵬：黨的十九大報告明確提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。需要強調的是，構建多元化的水污染治理體系，包括社會性監管和經濟性監管的政府監管處于核心位置。一方面，環境監管產生對環境服務市場的需求。隨著環境監管嚴格度、有效性的提高，對環境服務市場需求也不斷深化。另一方面，市政污水處理屬于公用事業，具有典型的公益屬性和自然壟斷性，對該領域的市場監管對于規范水污染處理市場健康發展不可或缺。從國際經驗和理論來看，對該領域的監管是難點和熱點問題。

第一，進一步加強環境監管，促進排污單位、集中式污水處理設施提高環境合規水平。通過環保督察、涉水專項督查推動各級環境監管加強對排污單位、集中式污水處理設施常態化監管。

第二，要進一步明晰相關主體的責任，提高水污染治理體系的可問責性。以環保督察制度和河長制為抓手，進一步夯實環境監管機構、相關部門涉及水污染防治的責任體系和問責機制。與此同時，要進一步明確排污單位和第三方污染治理企業的法律責任。

第三，加強對水污染治理市場的監管，規范并引導污水處理市場健康發展問題。這是經濟性監管的范疇，特別是市政污水處理領域，面臨典型的公用事業監管問題。因此，應建立并完善市場準入、招投標機制、定價機制及反不正當競爭機制。規范并引導污水處理市場健康發展，糾正前一階段出現的低價中標等問題，避免行業惡性競爭。此外，應特別注意規范污水治理領域的PPP項目。

記者：當前，從完善水污染治理的政策角度，有哪些具體問題特別值得關注，需要從哪些方面著力?

陳健鵬：首先，進一步完善污水處理收費機制。調整城市污水處理收費標準，使之可以覆蓋污水、污泥處理成本并保障運營單位獲得合理收益。積極探索農村居民污水處理收費機制，探索多元化的污水處理經費保障機制，建立長效運行機制。

其次，合理制定污水排放標準。城鎮污水廠提標改造是當前爭議較大的一個問題。我們認為，要合理制定市政水污染處理標準，統籌考慮標準的經濟性、成本收益以及對水環境質量改善的貢獻。對于農村地區，要堅持因地制宜的基本原則，對污水排放標準、技術路線和商業模式避免“一刀切”。

最后，補齊污水處理、管網等相關基礎設施短板。著力解決市政公用管網配套不足、長期超負荷運行、管網老化、雨污混流等突出問題。要加快污泥處理設施建設。